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文章来源于现代咨询，作者夏旺 沈星

2018年湖南省提出严格限制平台公司数量以来，重庆、云南、贵州、江西、陕西等多地陆续出台政策严格限制平台公司数量，明确提出要推进融资平台公司整合，全面清理撤销“空壳类”平台，只是由于各地发展水平不一致，具体规定有所差异。通过对一系列针对债务清理和融资平台转型的政策文件梳理，我们发现，硬性的数量控制是这一轮各地规范融资平台公司管理、推动转型升级的重要抓手。如针对区县级融资平台，陕西与湖南均要求不超过2家，其中，陕西还根据区县的财政收入能力进一步规范，提出“2019年一般公共预算收入少于2亿元的区县原则上只保留1家平台”，而乡镇级则一般不得设立平台公司，如湖南、江西等均提出类似要求。

值得注意的是，整合后的融资平台公司要真正实现“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”，因此仅靠公司数量控制还是远远不够的，要理性回归企业属性。可以预见的是，在整顿清理平台公司的趋势下，发展掉队的城投公司或被清退或被整合。因此对经过高速增长期的融资平台公司而言，以高质量发展为导向的转型发展正当时，对企业发展的系统性、可持续性和效率进行质的提升，已势在必行。

一、城投公司为何要转型？

（一）防范化解地方政府隐性债务

《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号，以下简称“27号文”）和《中共中央办公厅 国务院办公厅关于印发〈地方政府隐形债务问责办法〉的通知》（中办发〔2018〕46号）的颁布，首次界定了地方政府隐性债务的内涵，重点强调严禁违规增加隐性债务。此后一段时间内关于规范化解隐性债务的政策文件频出，且主要以“控增化存”作为管控导向。此期间，多个省份也陆续制定了具有针对性的隐性债务化解方案，新增隐性债务已成为地方政府不可触碰的红线和高压线。

地方政府隐性债务与城投公司高度关联，在将防范化解隐性债务作为地方政府重要政治责任的当下，对城投公司规范化融资和市场化发展提出了新要求。且有关防范化解隐性债务的政策虽未直接提到城投转型，但均对涉及隐性债务的城投公司的融资进行了愈发严格的限制，如2021年8月《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务防范化解工作的指导意见》（银保监会〔2021〕15号文）明确规定对承担地方隐性债务的城投公司，银行保险机构不得为其提供流动资金贷款或流动性贷款性质的融资。

政策趋紧将倒逼城投公司加速推进市场化转型发展，从而在切割隐性债务后重构企业新形势下的融资能力，满足地方政府的融资需求和发展需求。

（二）大力推进国有企业改革

除化解地方政府隐性债务外，新时期下国企改革亦对城投公司转型起到重要推动作用。2015年以来，自中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》后，中央层面又陆续出台多个配套文件，“1+N”的国企改革政策体系已经成型。

2020年《国资国企改革三年行动方案》出台，在“十三五”收官年颁布该政策，传递了中央对纵深推进国资国企改革的决心和信心，也意味着国资国企改革在“十四五”时期进入全新阶段。

国企改革三年行动开展以来，从中央到地方，各地国企纷纷进行了各种各样的改革，其中不乏取得良好成就的企业，也产生了各类改革成功的案例。珠玉在前，作为推进地方区域发展的重要国企力量，城投公司应借助国企改革的东风，在新时期不断推动自身的市场化转型发展，不断强化与地方城市发展命运共同体的关系。

二、城投公司转型痛点在哪？

在为多地城投公司提供转型咨询服务的过程中，我们发现阻碍城投公司转型的最大痛点主要集中在债务、融资、业务、管理四大方面。

（一）债务负担沉重，债务结构不尽合理

总体看来，城投公司的负债在总量和结构等方面均存在较大的问题。有息负债层面，自2014年政策监管逐步建立健全以来，城投公司有息负债增速逐步放缓，从2014年26.07%的增速下降到2020年15.24%的增速，但整体看增速仍较高。分结构看，长期借款是有息负债的主要构成。

 

 

城投债层面，自2013年以来，城投债余额与存续债券数量快速上升。根据Wind口径，2021年末，城投债余额130123亿元，存续债券数量17138只，较2013年分别同比增长394%和681%。

 

 

此外，城投公司面临着较大的债务集中偿还压力。截至2022年2月，大批城投债将于2025—2029年密集到期,到期债务数量共12186只，占比71%，到期债务规模95315亿元，占比73%。

 

 

（二）融资渠道不畅，供需矛盾突出

融资需求较大，建设压力沉重。在当下国内外经济复杂多变时期，政府基建投资将重启重任再度开启。2021年12月，国家发改委提出将在2022年适度超前开展基础设施投资，城投公司作为地方重大基础设施项目建设的主要推手，责任巨大。在稳增长、稳投资的基调下，在城市更新、乡村振兴等重大战略背景下，城投公司仍需发挥国企使命当担，力推区域内基础设施的开发建设。同时，在“十四五”重要的战略窗口期，城投公司需适时探索开展市场化业务，增强自身“造血”能力。以上两面均意味着城投公司当下仍存在较大的融资需求压力。

融资环境收紧，融资渠道不畅。一方面，2010年以来，城投公司融资环境总体偏紧，仅在2015年至2016年上半年、2018年下半年至2020年末，存在较为短暂的融资政策相对宽松期，旨在缓解经济下行压力。在国家严查地方隐性债务、防范系统性风险的大趋势下，城投公司融资环境要复制“四万亿”背景下的大宽松时期，可谓是难上加难。

 

 

另一方面，城投公司融资渠道愈加不畅。银行贷款方面，“15号文”对含有隐性债务城投公司的融资进行限制，再如金融机构虽并未对城投公司明文规定统一的负债率警戒线，但通常当其负债率超过70%，城投公司从银行获取贷款的难度大大加大。

城投公司债券融资渠道也同样不容乐观。截止2021年底，据Wind数据显示，43号文发布后共有401家城投公司退出债券市场，绝大部分为地市级和区县级的城投公司，合计占比高达89.78%，城投债发行政策边际收紧是城投公司退出债券市场主要原因之一。同时，2021年初，交易所和银行间交易商协会对城投债进行分档审理，参照财政部对地方政府债务风险的“红橙黄绿”等级划分，对高债务区域、弱资质城投限制发债规模和募集资金用途，意味着今后一段时间内城投公司发行城投债愈加困难。

此外，国家和多地出台政策限制非标融资也极大压缩了城投公司的融资渠道。尤其在2017年11月《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》出台后，非标融资渠道迅速收紧，原非标融资项目资金接续压力骤增。“15号文”的发布又进一步强调要求银行以及保险资金不得通过理财、信托等非标产品违规向政府融资平台提供融资，明确了非标产品投资“禁区”。

（三）政府性业务承压，经营性业务薄弱

早期城投公司的主要业务来自于地方政府在基础设施与公共服务领域的需求，近年来诸如上海城投、青岛城投、合肥建投、厦门建发、珠海华发等城投公司积极探索开展市场化业务，企业综合竞争力不断增强。但大多数区县级城投公司仍背靠政府开展业务，核心业务主要涉及基础设施代建、保障房建设、土地整理等业务，经营性业务涉及较少，进入“经营性业务少——优质资产沉淀不足——盈利能力差——债务借新还旧”这一恶性循环怪圈。

然而随着政策环境的变化，上述业务或不可持续或收益性降低，给众多区县级城投公司带来业务冲击。

基础设施代建业务方面，一方面严防政府隐性债务，另一方面随着《政府投资条例》的落地，地方政府投资项目实施流程不断规范化。在地方基础设施逐步完善及投融资体制不断完善的情况下，代建业务规模将呈现逐步缩减的发展趋势。

保障房业务方面，随着三年棚改行动圆满完成，以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系正加速构建，保障房业务的开发模式与运作理念将产生巨大变化，市场竞争程度也将有所提升。

土地开发业务方面，土地一二级联动模式原则上被明确禁止，土地一级开发操作流程不断规范。此外，上述城投公司的三个传统业务均与地方土地市场环境密切相关。当下，一方面房地产行业动荡、土地市场低迷，另一方面土地出让流程不断规范化、土地出让收入划转至税务部门征收，可以预见，城投公司以往过度依赖地方土地出让收入的发展模式将受到严重挑战！

（四）管理效能不高，管理水平待提升

企业战略定位不清。国家虽积极推动城投公司政企分离，然而城投公司的经营管理受政府影响仍较为严重，其业务开展通常含有较多的政府指令性色彩。作为承接方开展业务，城投公司往往只追求做好政府下达的项目任务，市场化经营动力严重不足，缺乏明确的企业战略定位和发展规划，致使自身发展长期处于模糊状态。

治理结构不尽完善。法人治理是现代企业制度的核心内容，随着三年国企改革工作的持续推进，绝大多数的城投公司已完成“三会一层”形式上的构建。但仍需进一步落实“三会一层”的职责、权限和议事规则，严格按照法规和政策要求实施，否则易造成重大事项决策机制出现漏洞，降低企业经营管理效率。

组织管控能力不强。当前不少城投公司业务开展呈多元化趋势，企业组织形式将逐步趋向集团化发展。然而其在组织管控、管理制度、流程体系建设方面仅具备框架性的合理性，对于总部功能如何定位、如何对下属公司实施管控、责权如何分配等问题，仍需结合自身实际进行深度思考。

人力资源市场化程度较低。鉴于城投公司的起源方式和业务特点，不少城投公司仍未构建完善的市场化选人用人机制。内部员工身份非市场化，体制色彩较重，且在薪酬体系方面缺乏弹性和激励性，采用的多是传统的、偏固定的薪酬模式。不利于市场化人才的引进和储备，更不利于人力资源效能的发挥和提升。

信息化程度不高。城投公司普遍对信息化建设的重视程度不够，对其理解大多仅停留在基础的OA办公、智慧工地等层面，在信息的收集与处理、信息化技术与业务深度结合等方面的探索力度仍显不足，难以将信息化建设的投入有效转化为产出效益。在当前国家大力推动国有企业数字化建设的趋势下，城投公司的信息化、数字化建设能力急需提升。

三、城投公司转型路在何方？

城投公司应顺应转型发展的大趋势，积极推进转型发展。然而，城投公司转型之路是一项系统性工程，难以一蹴而就。如何确定城投公司的转型发展战略，实现公司做大做强、担负起新时代赋予的新使命，已成为地方政府和城投人共同关注的话题。紧紧围绕转型中的核心突破点，现代咨询结合二十多年来跟踪研究和分析城投公司运行经验，为城投公司量身设计出“1+4”转型综合解决方案。

 

图5：城投公司“1+4”转型综合解决方案

“1”：

 

 

——进行战略升级。城投公司在转型发展中，需要进行新形势下的战略升级，建立新的战略思维，构建系统化的企业战略管理体系。

“4”：

 

 

——推动资产整合重组。积极谋求政府优质资产、资源支持，推动企业内部资产的专业化整合，持续优化内部资产结构；

 

——推动业务重构和升级。与政府构建市场化的结算模式，寻求政府性业务的市场化改造支持，积极谋划业务布局，创新业务商业模式，持续提升企业营收规模和质量；

 

——推动资本运作。积极通过并购、产业基金、资产证券化、上市等方式整合企业内外部资源，实现企业跨越式发展；

 

——推动管理提升。完善企业治理结构、提升组织管控能力、建立市场化人力资源体系、加强信息化建设和品牌打造、培育企业文化，实现企业管理能力的有效提升。