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文章来源于现代咨询 ，作者彭军铖

“推进以人为核心的新型城镇化”，明确了新型城镇化目标任务和政策举措。国家发展和改革委员会关于《新型城镇化和城乡融合发展重点任务》的通知连续两年将“推进以县城为重要载体的城镇化建设”作为新型城镇化的重点任务，可见以县城为重要载体就近就地城镇化是我国新型城镇化和城乡融合发展的重要内容。

近年来，我国城镇化建设取得了巨大的历史性成绩，但县区的经济发展和基础设施建设还存在不少短板弱项。突出表现为：

（一）产业发展不均衡。大多数县城特别是中心镇产业结构较为单一，产业平台配套设施不足，创造的就业岗位有限，而且薪资水平相对较低，难以满足返乡农民工和进城农民就业和生活的需求。

（二）基础设施建设不完善。基础设施投入跟不上新型城镇化的要求，市政交通、管网、配送投递等设施建设不完善。特别是新冠疫情下暴露出城镇应对突发事件的承载能力不足，医疗卫生设施亟待优化。

（三）公共服务供给不足。人民群众对公共服务供给有了更高的要求，原有公共服务供给难以满足返乡创业者和新市民的保障需求，教育设施、养老托育设施、文旅体育设施、社会福利设施和社区综合服务设施，有待提标扩面。

（四）县城治理能力仍然较弱。与县域治理体系和治理能力现代化还有很大差距。县城对经济发展和农业转移人口就近城镇化的支撑作用还有不足，与满足人民美好生活需要还有不小差距。

随着经济社会的不断发展，推进以县城为重要载体的新型城镇化建设迫在眉睫。为有效激活县域经济、完善县城公共基础设施、补齐县城短板并强化弱项建议：

（一）大力发展县域经济，增强县城发展活力

经济发展是社会发展的前提和基础，也是社会发展的根本保证。大力发展县域经济，能促进产业集聚、促进农业转移人口有序有效融入城市，能激活城镇经济基础。大力发展县域经济，能提供就业机会，促进当地劳动力就近就业，在一定程度上缓解大中城市就业压力和社会管理的压力，还能避免人口流失造成的城镇、农村空心化现象。

1.抓住机遇，承接导入产业。国内沿海地区以及大城市伴随着要素资源日益稀缺，城市发展空间越来越有限，各项要素成本急剧攀升。很多城市制造业由此就产生了下沉到小城市乃至小城镇的内在动力。县城作为新型城镇化的阵地前沿，发展不能没有产业的支撑。有了产业才能吸纳就业，才能将农村人口真正变为城镇人口。县城中心城镇要积极找准自己的定位，发挥自身资源禀赋优势，抓住承接沿海及大城市制造业转移带来的发展机遇，促进自身与原有产业的协调发展。政府则应该从财税、产业落地、户籍保障、基础设施建设等多方面做好规划，出台相关政策，服务好产业承接和导入工作。

2.因地制宜，发展特色经济。搞活县域经济，要重点关注县域特色产业，因地制宜依据中心城镇的资源禀赋来布局和发展产业。截至2021年我国60岁以上老人有26400万人，2010年-2020年间，60岁及以上人口比重上升了5.44个百分点，比重还在逐年上升；2020年全国农民工总量28560万人，比上年减少517万人，同比下降1.8%。这两个数据说明老年人口在增加，农民工数量在逐渐减少。因此要大力发展“银发经济”和“返乡经济”。加快推进候鸟式休闲养老方式布局。随着大城市生活成本的逐渐攀升以及产业向内陆转移，返乡的打工创业者会越来越多，这种“返乡经济”已经成为小城市的常态。要鼓励在外创业打工人士返乡创业，进一步优化营商和创业发展环境，让“游子”把在外打工创业学到的先进治企创业经验和积累的资本带回家乡，带动当地特色产业发展。

3.把握趋势，城乡融合发展。中央发文明确，各省（自治区、直辖市）分年度稳步提高土地出让收入用于农业农村比例，到“十四五”末，以省（自治区、直辖市）为单位核算，土地出让收益用于农业农村比例达到50%以上。在政策趋势下，大力推进城乡融合发展正当时。农业及农村经济是县域经济发展的基础，农业农村的发展可以大大促进县域经济发展。要充分发挥县城与中心镇连接城乡的节点和纽带作用，建设宜居、宜闲、宜商、宜业的小城镇，实现农业发展、生态保护与城镇化发展的有机融合。通过以城带人动，以人带地动，推进产、城、人、地的融合发展。加快现代农业发展，推动农业由分散经营转向集约化经营，优化用地空间布局，形成特色鲜明、功能明确、产业集成的发展格局。通过延伸产业链、打造供应链、提升价值链，让农民共享增值收益。推进农业与文化、旅游、教育、康养等产业融合，积极发展创意农业、智慧农业与乡村旅游业。

（二）积极补齐短板弱项，增加公共服务供给

加快推进县城城镇化、补短板强弱项，从短期看，有利于推进实施扩大内需战略。从中长期看，有利于推进城乡融合发展，提升人民幸福感。

1.加大对基础设施和公共服务领域投入。农民市民化已是大趋势，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动将会越来越频繁。我国县区的短板弱项及产业状况还难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。因此，要加快推进县城补短板强弱项工作，加大在推进公共服务设施提标扩面、推进环境卫生设施提级扩能、提升县城公共设施和服务能力、推进市政公用设施提档升级、推进产业培育设施提质增效等方面的资金投入。加快推进老旧小区改造和城市更新、建设环保设施、提升社区公共服务、智能化改造、建设公共停车场等不断提高城镇发展质量。统筹城镇和村庄规划建设，保护传统村落和乡村风貌，完善城镇及乡村水、电、路、气、通信、广播电视、物流等基础设施，提升公共设施建设质量。

2.多渠道筹集县城“补短板、强弱项”资金。要充分发挥政府和市场“两只手”的作用，既要拓宽财政资金投入渠道，又要调动金融资本和工商资本投入的积极性。

（1）加大财政资金支持。坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。

（2）吸引社会资本投入。针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。健全政银企对接机制，对符合条件较大规模的准公益性及经营性项目，积极争取开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金等融资。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可申报新型城镇化建设专项企业债券融资。规范有序推广PPP模式，带动民间投资参与投入的积极性。

（3）要加强县区投融资主体的建设。要提升以投融资平台公司为代表的国有资本投资运营主体自身市场化融资和资本运作能力，在政府支持下夯实平台公司资产，实施市场化转型，助力县区政府协同推进各类投资项目建设。

（4）坚持“XOD发展模式”。通过城镇基础设施的投入带动土地的增值，进而通过土地的增值反哺城市的发展，做到切实解决新型城镇化发展进程中“钱从哪里来和去”的问题。抓住国家推行EOD模式试点工作的契机，包装项目，争取奖补资金，改善县城生态环境。

（三）持续深化改革开放，优化创业发展环境

县城有良好的创业环境，又有完善的基础设施及公共服务，自然容易吸引返乡创业者以及进城务工的“新市民”留下来。因此，要进一步深化改革开放，为“独具特色、宜居宜业”新型县城提供留人及展业的基础。

1.深化户籍制度等关键领域改革。通过改革推动以基本公共服务均等化为中心内容的农业转移人口市民化，加快实现城乡覆盖的社会保障事业，做实教育、医疗、养老、就业等工作，缩小城乡社会事业发展差距，促进形成资源集约、产城互动、生态宜居、文明和谐的新型城镇。

2.大力改善县城创业就业等环境。制定进城务工人员自主创业就业的帮扶政策，在各关键要素上提供政策支持；对创业者办理企业手续、税收、融资等方面给予相应政策支持；积极探索保障房建设、租售模式，提高县城承载能力，让进城农民及其家庭真正融入城镇。

3.以产城融合发展吸引就业人口。建立“以产促城，以城兴产，产城融合”的发展机制。城市建设既要为产业发展留足空间，又要以产业为引擎带动新型城镇化，形成双轮驱动、联动推进的发展格局，实现居民在家门口就业。

作者简介：彭军铖，现代咨询江西办事处总经理、现代研究院高级研究员。（文章首发于2022年1月26日）